новости
8 февраля 2012 13:19
Демократия и качество государства
Вышедший в «Коммерсанте» материал носит красноречивый заголовок — «Демократия и качество государства».
В ней глава российского Правительства раскрывает механизм взаимодействия общества и государственной машины, оценивает роль гражданских структур и прогнозирует основные задачи обеих сторон на ближайшее будущее.
В качестве основной, глобальной задачи в этом смысле Путин называет необходимость еще более развернуть власть лицом к народу, упростить прохождение «сигнала»
с самого низового и до самого верхнего уровня. При этом речь идет не только о способности управленческих структур воспринять этот сигнал, но и «доброжелательности и дружелюбия» по отношению
к обществу, которое его посылает
Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства. А подлинная демократия — это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества.
«Мы в 90-х годах столкнулись и с анархией, и с олигархией. Этот период был буквально пронизан кризисом ответственного государственного мышления. Было бы наивно связывать его причины только с корыстными действиями олигархов и недобросовестных чиновников. К началу 90-х наше общество состояло из людей, освободившихся от коммунизма, но еще не научившихся быть хозяевами своей судьбы, привыкших ждать милостей от государства, зачастую предававшихся иллюзиям и не умевших противостоять манипулированию. Поэтому и в экономической, и в политической жизни до поры срабатывал порочный принцип «кто смел, тот и съел».
Но общество прошло трудный процесс взросления. И это позволило нам всем вместе вытащить страну из трясины. Реанимировать государство. Восстановить народный суверенитет — основу подлинной демократии.
Хочу подчеркнуть — мы сделали это демократическими, конституционными методами. Политика, которая проводилась в 2000-е годы, последовательно воплощала волю народа. Это каждый раз подтверждалось выборами. Да и между выборами — социологическими опросами.
Если посмотреть на то, как наше население оценивало и оценивает приоритетные для него права, то на первых местах с огромным отрывом окажутся право на труд (возможность трудового заработка), право на бесплатное лечение, право на образование детей. Возвращение, гарантирование этих насущных прав было задачей, которую решало российское государство, решали мы с Дмитрием Медведевым, работая на посту Президента страны.
Сегодня наше общество совсем другое, чем в начале 2000-х годов. Многие люди становятся более обеспеченными, более образованными и более требовательными. Изменившиеся требования к власти, выход среднего класса из узкого мирка строительства собственного благосостояния — это результат наших усилий. Мы на это работали.
Политическая конкуренция — это нерв демократии, ее движущая сила. Если такая конкуренция отражает реальные интересы социальных групп, она многократно усиливает «мощность» государства. В обеспечении развития экономики. В мобилизации ресурсов на социальные проекты. В обеспечении защиты и справедливости для граждан.
Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать. Наше гражданское общество стало несравненно более зрелым, активным и ответственным. Нам надо обновить механизмы нашей демократии. Они должны «вместить» возросшую общественную активность.
О развитии демократии
Сегодня в Государственную Думу внесен целый пакет предложений по развитию нашей политической и партийной системы. Речь идет об упрощении порядка регистрации партий. Об отмене необходимости собирать подписи для участия в выборах в Государственную Думу и региональные законодательные органы. О сокращении количества подписей избирателей, необходимых для регистрации в качестве кандидата на выборах Президента страны.
Уверен, нам не нужны балаган и соревнование в раздаче необеспеченных обещаний. Нам не нужна ситуация, когда демократия сводится к вывеске, когда за «народовластие» выдается разовое развлекательное политическое шоу и кастинг кандидатов, где содержательный смысл выхолащивается эпатажными заявлениями и взаимными обвинениями. А настоящая политика — уходит в тень закулисных сделок и решений, которые ни с каким избирателем не обсуждаются в принципе. Вот такого тупика, соблазна «упростить политику», создать фиктивную демократию «на потребу» — мы должны избежать. В политике есть неизбежная доля политтехнологий. Но имиджмейкеры, «мастера билбордов» не должны управлять политиками. Да я уверен — и народ больше на такое не купится.
Нам необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата. Понятный, оперативный и открытый для общества механизм выработки, принятия и реализации решений — как стратегических, так и тактических.
Нам важно создать политическую систему, при которой людям можно и необходимо говорить правду. Тот, кто предлагает решения и программы, несет ответственность за их реализацию. Те, кто выбирают «принимающих решения», понимают, кого и что они выбирают. Это принесет доверие, конструктивный диалог и взаимное уважение между обществом и властью.
Новые механизмы участия
Мы должны проявлять способность реагировать на запросы общества, которые все более усложняются, а в условиях «информационного века» приобретают качественно новые черты.
Огромное, постоянно возрастающее число российских граждан уже привыкло получать информацию мгновенно, «нажатием кнопки». Свободная и уж тем более бесцензурная доступность информации о положении дел в стране естественным образом формирует запрос на постоянное, а не «от выборов к выборам» участие граждан в политике и управлении.
Поэтому современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия, на мой взгляд, заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи.
Граждане, профессиональные, общественные объединения должны иметь возможность заранее «тестировать» все государственные документы. Уже сейчас конструктивная критика со стороны сообществ предпринимателей, учителей, медиков, ученых помогает избежать неудачных решений и, напротив, найти лучшие.
Например, в прошлом году в рамках «оценки регулирующего воздействия», которая осуществляется совместно с предпринимательским сообществом, еще на предварительной стадии разработки был отклонен фактически каждый второй проект нормативного акта как ухудшающий условия развития экономики России. Хорошо, что такой «фильтр» начал действовать. Надо посмотреть, полностью ли он охватывает значимые для бизнеса сферы.
Уже сейчас мы используем практику размещения проектов законов в интернете. Каждый может направить свое предложение или поправку. Они рассматриваются, а лучшие и содержательные учитываются в финальной версии законопроекта. Такой механизм коллективного отбора оптимальных решений или, как называют его эксперты, краудсорсинг, должен стать нормой на всех уровнях.
Но здесь реализуется только «пассивное право» — возможность гражданина реагировать на те или иные идеи и проекты власти, субъектов законодательной инициативы. А нам нужно предусмотреть и «активное право» — дать возможность самим гражданам формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты.
В этой связи предлагаю ввести правило обязательного рассмотрения в парламенте тех общественных инициатив, которые соберут сто тысяч и более подписей в интернете. Похожая практика действует, например в Великобритании. Разумеется, для этого анонимный интернет не годится — хотя в других случаях он помогает выявлять настроения общества. Нужно будет разработать порядок официальной регистрации тех, кто хочет стать участником такой системы.
Интернет-демократия должна быть встроена в общий поток развития институтов прямой референдумной демократии. Особенно широкое применение она должна получить на муниципальном и региональном уровне. В каждом муниципалитете должны проходить не только прямые выборы глав и депутатов муниципального собрания. Оценку народа должны получать и другие чиновники, занимающие ключевые должности. Например, по итогам первого года работы начальника районного отдела полиции гражданам района должно быть предложено высказаться, хотят ли они, чтобы этот человек и дальше трудился в их районе. Точно так же можно поставить вопрос о руководителе районного центра ЖКХ. О мировом судье — в случае, если он не избирается гражданами.
Необходимо, чтобы граждане на городском, муниципальном уровне могли голосовать, выносить на местные референдумы или интернет-опросы свои острые проблемы, выявлять узкие места и способы их расшить.
Важная задача — изменение работы общественных советов при органах исполнительной власти. В настоящее время их работа, скажу прямо, носит формальный или показной характер. Необходимо отказаться от ведомственного подхода к формированию таких советов — их состав должна утверждать, например, Общественная палата России, а для региональных органов — соответствующие общественные палаты. Общественные советы должны перестать быть удобными для руководителей ведомств. Надо обеспечить участие в них по-настоящему независимых экспертов и представителей заинтересованных общественных организаций.
Официальный сайт с информацией о госзакупках уже стал мощным антикоррупционным механизмом, многие госуслуги также уже переведены в электронный формат. Это хорошо. Но большинству людей нужна насущная информация о своем доме, придомовой территории, соседнем парке, школе, своем муниципалитете. Надо обратить особое внимание на фундамент электронной власти — сайты муниципалитетов и субъектов Федерации.
Нужно точнее нацелить проект «электронное правительство» на нужды и запросы граждан. Максимально полно раскрыть информацию о деятельности органов государственной и муниципальной власти. Через электронные технологии сделать государственный механизм понятным и доступным для общества.
Местное самоуправление — школа демократии
Александр Солженицын писал о роли местного самоуправления: «Только в таком объеме люди безошибочно смогут определить избранцев, хорошо известных им и по деловым способностям, и по душевным качествам. Здесь не удержатся ложные репутации, здесь не поможет обманное красноречие или партийные рекомендации… Без правильно поставленного местного самоуправления не может быть добропрочной жизни, да само понятие «гражданской свободы» теряет смысл.
В этих словах заложена очень точная мысль: демократия большого государства складывается из «демократии малых пространств». Местное самоуправление — это школа ответственности граждан. В то же время это — «профессионально-политическое училище», которое формирует ключевые компетенции начинающего политика: способность договариваться с разными социальными и профессиональными группами, понятно доносить свои идеи до людей, защищать права и интересы своих избирателей. Считаю, что «профессиональную закалку» политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления.
Что касается конкретных направлений по повышению действенности местного самоуправления, то, во-первых, оно должно оставаться властью «шаговой доступности», т. е. муниципалитеты не должны бездумно укрупняться. А во-вторых, муниципалитеты должны стать в полной мере финансово состоятельными и автономными. Иметь достаточные источники для исполнения своих полномочий, для решения повседневных людских проблем. Надо преодолеть зависимость от «подачек сверху», которые подавляют самостоятельность и ответственность, порождают иждивенчество. А по сути — лишают смысла само существование муниципального уровня власти.
В этой связи предлагаю передать на уровень муниципалитетов все налоги от малого бизнеса, который сейчас работает в условиях специальных налоговых режимов. Конечно, при этом необходимо будет сбалансировать полномочия между субъектами Федерации и муниципалитетами. Если у последних появится больше ресурсов, то и объем их обязательств перед гражданами может быть увеличен.
Усиление экономической самостоятельности особенно необходимо крупным и средним городам. Здесь в основном сосредоточен экономический потенциал страны и наиболее активные граждане. Города выступают источниками экономического роста и очагами гражданских инициатив. Передавая сейчас в руки региональных властей от Федерального центра многие полномочия и финансовые ресурсы, важно позаботиться, чтобы это не обернулось беззащитностью городов перед руководителями регионов.
Не менее важно обеспечить парт-нерский характер взаимодействия губернаторов и мэров, региональных и городских заксобраний. Не секрет, что их отношения зачастую конфликтны, и в условиях выборности губернаторов могут обостриться. Особенно если в субъекте Федерации у власти окажется одна партия, а в городе — другая.
Надо прекратить устанавливать с регионального уровня показатели для местного самоуправления и увязывать с ними предоставление финансовых ресурсов. Руководство муниципальных образований должно отчитываться перед своими избирателями.
Отдельная проблема, и больная,- судьба малых городов, в которых живет значительная часть наших граждан. Часто они не имеют нормальных доходных источников, вынуждены жить на трансферты из регионального бюджета. В то же время малый город — это в ряде случаев лучшая площадка для муниципальной демократии. Люди здесь хорошо знают друг друга, работа всех служб не анонимна, на виду. Считаю, надо обеспечить долгосрочный, устойчивый характер доходов таких муниципалитетов (что предполагает стабильный, известный заранее размер регионального трансферта). Исключить ситуацию, когда деятельность мэра сводится к более или менее успешному выбиванию денег наверху, а его оценка зависит от начальства, а не от собственных граждан. Тогда мы сможем рассчитывать здесь на появление нового поколения политиков и эффективных социальных менеджеров.
О российском федерализме
Сегодня, на новом этапе развития, мы возвращаемся к прямым выборам губернаторов. При этом за Президентом страны останутся инструменты контроля и реагирования, в том числе право отстранения от должности губернатора. Это обеспечит сбалансированное сочетание децентрализации и централизации.
Центр должен уметь отдавать и перераспределять полномочия. И не только полномочия, но и источники финансирования местных и региональных бюджетов. Однако при этом нельзя потерять управляемость страной. Нельзя «разбрасываться» государственной силой. Недопустимо механически перетасовывать ресурсы и полномочия между уровнями власти. Не должно быть «фетиша» централизации или децентрализации.
Распределение государственных полномочий по различным уровням власти должно осуществляться по ясному критерию — функция должна исполняться на том уровне власти, где это будет сделано с наибольшей пользой для граждан России, их предпринимательской активности, для развития страны в целом.
Также очевидно, что потенциал укрупнения субъектов федерации далеко не исчерпан. Но действовать в этой сфере надо разумно и взвешенно. Опираясь на мнение граждан.
Конкурентоспособное государство
Реальность глобального мира — это конкуренция государств за идеи, людей и капитал. А фактически — за будущее своих стран в сформировавшемся глобальном мире.
Нам необходимо новое государственное сознание. В центре которого — со-здание в России лучших, наиболее конкурентоспособных условий для жизни, творчества и предпринимательства.
В этой логике должна быть построена деятельность всего государственного аппарата. Мы постоянно должны исходить из того, что граждане России и тем более российский капитал видят, как все организовано в других странах, и имеют право выбирать лучшее.
Важно сконцентрироваться на следующих основных приоритетах.
Первое. Разорвать связку «власть-собственность«. Должны быть четко установлены границы государства, пределы его вмешательства в экономическую жизнь — я уже писал об этом в «экономической» статье.
Второе. Надо широко внедрять лучшие, жизнеспособные практики работы госинститутов стран-лидеров. Критерий заимствования — доказанная эффективность, которая будет выражаться для каждого гражданина России в комфорте и удобстве получения госуслуг, в снижении финансовых и временных затрат. На этой основе может быть обеспечена гармонизация стандартов обслуживания с международными нормами.
Третье. Мы будем развивать конкуренцию государственных администраторов — губернаторов, мэров, функционеров — на всех уровнях и во всех случаях, когда это целесообразно. Для этого наладим мониторинг, выявление и широкое внедрение лучших практик госуправления. И для собственных решений на федеральном уровне, и для сведения избирателей на региональном и городском.
Четвертое. Надо переходить к стандартам госуслуг нового поколения, основанным не на позиции исполнителя, а на позиции потребителя этих услуг — фирмы, которая проводит груз через таможню, гражданина, который получает справку, автовладельца, оформляющего ДТП.
Пятое. Только что принят закон, устанавливающий реальную оценку работы и ответственность чиновников за несоблюдение стандартов оказания госуслуг населению и предпринимателям. За отклонение от стандартов — штрафы. Предлагаю пойти дальше, внести в законодательство, что за грубое или неоднократное нарушение стандартов полагается дисквалификация. Плохо работающий чиновник должен быть не просто уволен, а на несколько лет лишен права быть государственным или муниципальным служащим.
Шестое. Для качественного решения сложных задач государственного управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих. Потребуется внедрение системы оплаты труда государственных служащих, позволяющей гибко учитывать состояние рынка труда, в том числе по отдельным профессиональным группам. Без этого наивно рассчитывать на качественное улучшение корпуса чиновников, привлечение в его состав ответственных и эффективных менеджеров.
Седьмое. Дальнейшее развитие получит институт омбудсменов — уполномоченных по защите прав. Мы будем идти по пути специализации и профессионализации этого института. Считаю, что институт уполномоченных по защите прав предпринимателей должен появиться в каждом субъекте Федерации».
Владимир ПУТИН
